Проект Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и то, как было организовано его публичное обсуждение, вызвали одну из самых мощных общественных кампаний в Москве за последние годы
Многие далекие от политики горожане теперь знают, как расшифровывается странная аббревиатура ПЗЗ. А собрания участников публичных слушаний 22 декабря почти повсеместно закончились скандалами. Вызовы полиции, недопуск жителей в зал и стычки граждан со специально нанятыми «сторонниками» проекта ПЗЗ — вот во что вылилось обсуждение одного из базовых документов развития Москвы. Почему же это произошло?

Что такое ПЗЗ?

Правила землепользования и застройки вместе с Генеральным планом Москвы являются двумя основополагающими документами территориального планирования. Именно они определяют, где будет строиться новое жилье, социальная инфраструктура, новые дороги и станции метро, где будут разбиваться парки и скверы и появляться новые зоны отдыха. ПЗЗ — документ градостроительного зонирования. В нем для каждой территориальной зоны, на которые разбит город, определяются виды разрешенного использования земельного участка и предельные параметры застройки. Если предельно упростить, то проект ПЗЗ должен выглядеть как лоскутное одеяло. Различные цвета участков на плане города означают различные виды территориальных зон — жилые, общественно-деловые, рекреационного назначения и другие. Для каждой зоны устанавливается вид разрешенного использования — например, жилая застройка или строительство общественно-деловых объектов.

Кроме того, для каждого участка также указываются предельные параметры землепользования и застройки. Они включают в себя минимальный размер земельного участка, плотность его застройки (в квадратных метрах), предельную высоту, а также максимальный процент застройки данного участка. Таким образом, после утверждения ПЗЗ любой гражданин: и житель, и инвестор, и чиновник — может легко определить, возможно ли новое строительство и в каких объемах в любом квартале города.

Вопреки закону

Однако разработанный Москомархитектурой проект ПЗЗ радикально отличается от подобных правил в любом другом городе. Вместо лоскутного одеяла на обозрение жителей города была представлена одноцветная карта расчерченных участков. Подавляющее большинство из них были помечены буквами «Ф» или «Н», то есть территориальных зон «сохраняемого землепользования» и зон, «для которых градостроительные регламенты не устанавливаются». Оба вида зон отсутствуют как в федеральном, так и в московском градостроительных кодексах и являются изобретением авторов проекта. При этом данное изобретение явно противоречит федеральному законодательству. Статья 1 Градостроительного кодекса определяет территориальные зоны как «зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты». С другой стороны, ни одного из видов зон, упомянутых в федеральном и городском градкодексах, в проекте московских ПЗЗ нет.

Аналогичным образом авторы ПЗЗ Москвы поступили и при определении видов разрешенного использования земельных участков. Список этих видов определен Классификатором видов разрешенного использования, утвержденным приказом Минэкономразвития №540. Однако разработчики столичных ПЗЗ самовольно изменили названия некоторых видов разрешенного использования земельных участков, а также ввели новые виды. Подобное изобретательство прямо противоречит п.2 ст.7 Земельного кодекса, где сказано, что «виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений».

При этом самым массово используемым в проекте ПЗЗ видом разрешенного использования земельного участка является «использование для нужд населенного пункта». Такая расплывчатая формулировка позволяет мэрии в дальнейшем согласовывать практически любой проект точечной застройки. С другой стороны, обозначенные буквой «Ф» зоны сохраняемого землепользования лишают надежд на расселение пятиэтажек. Сохранение существующих параметров землепользования и застройки означает, что на месте пятиэтажек могут быть построены только дома той же (или меньше) высоты и плотности застройки. Такие параметры застройки делают убыточными проекты реконструкции любого пятиэтажного квартала.

Примером может служить ситуация с кварталом пятиэтажек №14 в районе Зюзино. В 2006 году был утвержден новый проект планировки квартала, предусматривавший снос пятиэтажек и строительство новых домов. Параметры новой планировки квартала должны были войти в состав ПЗЗ. Однако этого не произошло, и территориальная зона данного квартала оказалась помечена буквой «Ф». На слушаниях в Юго-Западном округе представитель Москомархитектуры назвал данную ситуацию «ошибкой», однако не смог ответить на вопрос, почему она произошла.

Легализация точечной застройки

Принятие проекта ПЗЗ в предложенном городскими властями виде легализует множество проектов точечной застройки, с которыми москвичи боролись последние десять лет. Именно эта легализация вызывает наиболее ожесточенное сопротивление проекту ПЗЗ. Подготовка к «амнистии» точечной застройки была начата властями еще в 2015 году с внесения поправок в Градостроительный кодекс Москвы, согласно которым все утвержденные до 1 июля 2016 года градостроительные проекты подлежат автоматическому включению в проект ПЗЗ. Это происходит, даже если проект застройки отклоняется от самих правил по каким-либо параметрам.

Параллельно с этим поправками усложнялась процедура проведения публичных слушаний. Действовавшая редакция Градкодекса Москвы обязывала власти проводить публичные слушания по общегородским или межрайонным вопросам в каждом муниципальном районе. Однако силами фракции «Единой России» в Мосгордуме была принята норма, позволившая проводить слушания, в том числе и по проекту ПЗЗ, в одном месте на 10–12 районов. В итоге помещения для собраний были подобраны максимально неудобные для большинства жителей. Так, слушания в Юго-Западном округе проходили примерно в 15 минутах езды на автобусе от станции метро «Теплый Стан». А для всех жителей Западного округа собрание проходило в самом удаленном от центра города районе — Солнцево.

Вдобавок ко всему многие добравшиеся до собрания жители не могли попасть в зал, который был заранее заполнен «сторонниками» проекта ПЗЗ. При этом в преддверии слушаний в интернете появились объявления о наборе массовки для участия в слушаниях. За 1500 руб. гражданам предлагалось приехать на собрание, «активно отстаивать» проект ПЗЗ и «осаживать выступающих против». В результате собрания в некоторых округах сопровождались потасовками и даже вызовом полиции. Такого не было даже при обсуждении Генерального плана Москвы в 2009 году, также вызвавшего много критики. Тем не менее сама процедура обсуждения Генплана была более демократичной. Собрания проходили в каждом районе Москвы, и большинство желающих принять в них участие и выступить получили такую возможность.

Следует отметить, что правительством Москвы был объявлен сбор предложений по проекту ПЗЗ через мобильное приложение «Активный гражданин». Подобный формат участия в публичных слушаниях не предусмотрен ни федеральным, ни московским градостроительными кодексами. А число собранных предложений фактически не поддается проверке и контролю, что создает возможность для манипуляции результатами публичных слушаний.

Жители и депутаты против ПЗЗ

Системные противоречия предложенного проекта ПЗЗ федеральному и московскому законодательству и нарушения процедуры проведения слушаний уже привели к массовому протесту жителей и муниципальных депутатов. 15 декабря совет депутатов района Щукино принял отрицательный отзыв на проект Правил землепользования и застройки. Аналогичные отзывы содержались в решениях депутатов районов Тверской, Гагаринский и Зюзино, что явилось уникальной для города ситуацией. Депутат Мосгордумы Елена Шувалова обратилась в Генеральную прокуратуру с требованием отменить слушания по проекту ПЗЗ из-за многочисленных нарушений законодательства. Число отрицательных отзывов на проект ПЗЗ к 29 декабря (крайний срок подачи письменных замечаний по итогам слушаний) может составить несколько тысяч.

Если проект Правил землепользования и застройки будет принят в исходном виде, это неминуемо приведет к росту конфликтов вокруг точечной застройки. Ведь после принятия ПЗЗ градостроительные планы отдельных земельных участков (ГПЗУ) будут утверждаться без проведения публичных слушаний, что лишит жителей города возможности оспорить проект и фактически вынудит людей физически защищать свой двор и район от вредной застройки. Подобные столкновения и так не редкость в Москве. Однако принятие такого спорного проекта ПЗЗ еще усугубит ситуацию.

Оптимальным выходом является отправка на доработку проекта Правил землепользования и застройки и приведение его в соответствие с действующим законодательством и пожеланиями москвичей. Одновременно должен быть введен мораторий на утверждение новых градостроительных проектов до принятия переработанного проекта ПЗЗ. Это позволит снизить напряженность в обществе и принять сбалансированный документ развития города.

Альтернативный путь, на который, видимо, настроена часть московских чиновников — продавливание проекта ПЗЗ в текущем виде. Его принятие будет означать легализацию хаотичной точечной застройки по всему городу и ручной способ принятия решения по новым проектам в будущем. Такой сценарий усилит конфликт между жителями города и связкой застройщиков и чиновников. Что чревато массовыми протестами в Москве в преддверии выборов мэра Москвы и президента России в 2018 году.